Почему одни страны бедны, а другие богаты? Экономическая наука не перестает искать универсальные рецепты реформ для развивающихся стран. Данная статья — восьмая в серии, посвященной полезным для России выводам экономических исследований.

Как показало обсуждение монетизации льгот, соотношение ответов на извечные вопросы русской интеллигенции остается прежним. Как и 150 лет назад, гораздо проще ответить на вопрос “кто виноват?”, чем на вопрос “что делать?” и тем более — “с чего начать?”.

Все специалисты в один голос говорят о том, что сама идея монетизации верна, а вот конкретный способ ее реализации в спешке не успели разработать. При этом наблюдается полное отсутствие предложений о том, как, собственно, надо было делать реформу.

По-видимому, дело в том, что никто не знает, сколько людей на самом деле используют те или иные льготы, а без этих данных нельзя разработать систему денежных компенсаций, которая удовлетворила бы всех бывших льготников. Российское общество еще раз убедилось в том, что реформы нужно готовить и для их успеха необходимы серьезные количественные исследования с использованием обширных массивов микроэкономических данных.

Влияние Progresa

Замечательным примером успешной социальной реформы является мексиканская Программа образования, здравоохранения и питания — Programa de Educacion, Salud y Alimentacion (сокращенно Progresa).

Эта программа начала работать в 1997 г. Ее вдохновитель, экс-президент Мексики Эрнесто Седильо, с гордостью рассказывает, что реализации программы предшествовала исследовательская работа стоимостью $10 млн — небольшая сумма для программы с годовым бюджетом в $1 млрд, но беспрецедентно огромная величина для исследовательских расходов в развивающейся стране.

Кроме хорошей предварительной подготовки правительство Мексики одновременно с началом действия программы заказало проверку ее эффективности американскому Институту исследований международной продовольственной политики (IFPRI). Впечатляющие результаты, полученные учеными института, не только доказали пользу “социальной инновации” Мексики, но и стали поводом для расширения масштабов программы.

Действие Progresa, первоначально предназначавшейся для борьбы с бедностью в сельских регионах страны, было расширено на городские территории, в ней появились новые компоненты. Перемены привели в 2002 г. и к необходимости смены названия программы — вместо Progresa появилась Oportunidades.

Успех программы можно оценить не только по тому, как ее оценивают авторы и независимые исследователи. Свидетельством международного признания стало и то, что сразу несколько стран Латинской Америки решили последовать примеру Мексики и разработали аналогичные программы. Впрочем, самым ценным свидетельством правильности выбранной стратегии стало то, что мексиканская оппозиция, выигравшая выборы 2000 г. (после полувекового господства партии Седильо), не только не свернула программу, но, наоборот, увеличила ее бюджет.

На первый взгляд между программой Progresa и реформой монетизации льгот нет ничего общего. Progresa выплачивала денежные субсидии бедным семьям за то, что они инвестировали в свое здоровье и образование. Однако, как и все другие социальные реформы, Progresa и монетизация льгот — это всего лишь реструктуризация контракта гражданина с государством. С точки зрения отдельно взятого гражданина реформа является успешной, если она улучшает его баланс налогов, уплаченных государству, и благ, полученных от государства.

Очевидно, что монетизация льгот ухудшила положение слишком большого числа избирателей, как очевидно и то, что Progresa улучшила — или по крайней мере не ухудшила — положение подавляющего большинства мексиканцев. Бедные получили стимулы к инвестициям в человеческий капитал, в здоровье и образование. Богатые, непосредственно не затронутые реформой, вначале просто не проиграли от того, что собранные с них налоги были потрачены на борьбу с бедностью более разумным способом. В долгосрочной же перспективе богатые выиграли — и немало — от увеличения человеческого капитала в стране.

Телевидение вместо экономики

Для определения количественного эффекта — и, следовательно, целесообразности — конкретной реформы исследования должны удовлетворять двум условиям. Они должны проводиться независимыми специалистами и быть выполнены на высоком уровне качества. Как и во многих других странах, в России общество понимает, что авторы реформ часто преследуют свои собственные цели. Более того, даже если авторы искренне хотят принести пользу обществу, они склонны переоценивать эффект реформ, так как они примеривают ее на тех потенциальных “бенефициаров”, которые хотят в этих реформах участвовать.

Для того чтобы дать точную оценку, необходима случайная и репрезентативная выборка. Если бы монетизации льгот в России предшествовало исследование такой выборки, то не заметить недостатки реформы было бы невозможно. В то же время если опираться на репортажи государственных телеканалов, интервьюирующих только пенсионеров, безоговорочно поддерживающих правительство, то авторы реформ обречены на самоуспокоенность — вплоть до начала реформы.

Вот почему так нужны независимые от государства и групп интересов исследователи и инвестиции в базы микроэкономических данных, которые были бы всем этим исследователям доступны. Сейчас даже те данные, которые есть у Росстата, охраняются как государственная тайна, а лучшие открытые базы данных по российским домохозяйствам находятся во Всемирном банке и Университете Северной Каролины.

Торопиться без спешки

Исследования нельзя сделать за неделю и даже за месяц. Речь идет об одном-трех годах в зависимости от сложности реформы. Как показывают события вокруг монетизации льгот, сделанное на скорую руку все равно придется переделывать.

С другой стороны, структурные реформы нужны сейчас. Даже не потому, что в 2008 г. кончится политический ресурс, а потому, что грех не использовать беспрецедентные внешнеэкономические условия для их проведения. Опыт Progresa говорит о том, что сделанное на совесть не отменит даже пришедшая к власти оппозиция. Впрочем, не исключено, что именно неподготовленные реформы и приведут лидеров оппозиции в Кремль.

Сергей Гуриев

10.02.2005, №23 (1305)

Автор — ректор Российской экономической школы

Ведомости