Менее трех месяцев осталось до введения в действие законодательства, которое предусматривает замену натуральных льгот на денежные компенсации. Впереди и у власти, и у десятков миллионов ветеранов, инвалидов и других социально уязвимых групп — испытание на точность принятых решений. Но если чиновники рискуют всего лишь своими креслами, то для простых людей цена ошибки — снижение и без того низкого уровня жизни. Поэтому сейчас, как никогда, важно заглянуть чуть-чуть вперед и попытаться заранее избежать неприятностей.

Прежде всего не до конца прояснен вопрос с индексацией вводимых денежных компенсаций. В проекте федерального бюджета на 2005 год, уже принятого в первом чтении, не предусмотрено никакой индексации этих выплат. Хотя законом установлено, что эта индексация проводится в том же порядке, что и индексация базовой части трудовой пенсии, которая в свою очередь происходит «с учетом темпов роста инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда на соответствующий год». Это значит, что, возможно, уже 1 февраля пенсия станет больше, а вновь введенные денежные компенсации не изменятся. Такая же ситуация повторится 1 августа следующего года. Кроме того, людям было обещано (по крайней мере так они это поняли), что денежные компенсации будут индексироваться в соответствии с уровнем инфляции, а не с ее учетом. Это еще одна опасность, способная вызвать социальное напряжение. Тем более что увеличение базовой части трудовой пенсии должно поэтапно приближать ее к прожиточному минимуму (так записано в Законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»). В отношении денежных компенсаций такой цели не ставится. Поэтому необходимо срочно уточнить механизм индексации этих новых выплат, внеся четкие и социально справедливые поправки в законодательство.

Вторая тема, требующая законодательного вмешательства: процедура установления величины прожиточного минимума в регионе. Как было раньше? Исполнительная власть субъекта Федерации разрабатывала собственную потребительскую корзину. Но только после экспертизы бывшего федерального министерства труда можно было предлагать Законодательному Собранию для утверждения ее стоимостной эквивалент — прожиточный минимум. Это позволяло сохранять единый методологический подход для расчета черты бедности по всей территории страны. Теперь местный законодатель абсолютно свободен при установлении прожиточного минимума своего региона. Последствием будет потеря возможности корректно оценить масштабы российской бедности. И уж тем более определить, сокращается она или нет. По этому пункту надо вернуться к первоначальной формулировке Закона «О прожиточном минимуме в РФ».

Впрочем, вводимое с 1 января 2005 года новое законодательство о льготах, на мой взгляд, вообще не будет способствовать сокращению бедности в стране. Дело в том, что денежные компенсации, по сути, безадресны. Они одинаковы, например, для всех инвалидов I группы и для всех регионов страны. Но ведь уровень жизни не одинаков на всей территории страны! Значит, для значительной части тех же инвалидов произойдет его снижение, хотя остальным, может быть, станет и лучше. Напомню, что одним из важнейших условий введения в действие нового закона о льготах как раз и было требование — не допустить ухудшения положения людей.

Еще одно обстоятельство. Многочисленные исследования давно уже показали, что в России социальная помощь достается прежде всего среднеобеспеченным слоям населения. Бедным перепадает всего 30-40 процентов от ее объема. Поэтому уравнительное предоставление денежных компенсаций нисколько не изменит это социально несправедливое положение, а значит, у наших малообеспеченных сограждан будет меньше шансов на то, чтобы вырваться из зоны бедности. Чтобы переломить неблагоприятную перспективу, нужно уже сейчас подготовить поправки в законодательство о замене натуральных льгот на денежные компенсации, предусмотрев, например, с 1 января 2006 года переход на персонифицированные выплаты, увязанные с потребностями каждого конкретного льготника. Это важно в связи с тем, что на будущее запланировано ввести денежную компенсацию льгот и по оплате жилищно-коммунальных услуг.

Не могу не остановиться еще на одной проблеме, связанной с реализацией нового социального законодательства. Инвалидов в нашей стране — более 12 млн. человек. Кстати, в некоторых регионах сейчас идет массовое присвоение инвалидности пожилым людям. Цель ясна — переложить на федеральный бюджет социальную поддержку как можно большего числа льготников. Ведь за инвалидов с 1 января 2005 года будет отвечать федеральный центр, а за ветеранов труда, тружеников тыла и жертв политических репрессий — субъекты Федерации. Это может создать трудности с бесперебойной выплатой денежных компенсаций: федеральный бюджет пройдет решающие чтения в Думе уже в ноябре, а число инвалидов будет увеличиваться вплоть до 31 декабря текущего года.

Всеобщее недоумение вызывает переход с групп инвалидности (I, II и III) на степени утраты трудоспособности (соответственно — III, II и I). В чем отличие? Группы определялись в зависимости от степени ограничения возможностей для полноценной жизнедеятельности. Например, человек, прикованный к кровати параличом, не может пользоваться общественным транспортом. Но этот же человек, исходя из критерия утраты трудоспособности, может быть признан полноценным работником. Классический пример — Николай Островский, который являлся профессиональным писателем. Уже сейчас, согласно данным Всероссийского общества инвалидов, в некоторых регионах при переосвидетельствовании до 20 процентов инвалидов I группы признаются людьми без всяких ограничений к трудовой деятельности. Это означает, во-первых, потерю права на пенсию по инвалидности и, во-вторых, увеличение и без того огромной безработицы среди тех инвалидов, которые могут трудиться. Кстати, новым законодательством предусмотрено, что признание инвалида безработным возможно только в том случае, если он предъявит индивидуальную программу своей реабилитации. Но сейчас такие программы разработаны менее чем в 20 процентах случаев.

Переход с «групп» на «степени» означает возвращение политики России в отношении собственных инвалидов на много десятилетий назад. Весь мир признал инвалидов «людьми с ограниченными возможностями», в 90-е годы прошлого века этот подход начал закладываться и в нашем законодательстве. И вдруг мы снова рассматриваем 12 млн. наших сограждан только с точки зрения «рабочей силы». О таком утилитарном подходе говорит и исключение из Закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» положения о том, что проектные решения при строительстве жилых и общественных зданий должны «учитывать мнение общественных организаций инвалидов». Что это означает? Только то, что теперь и без того вялая деятельность по обеспечению безбарьерной среды обитания для инвалидов (пандусы, съезды с тротуаров, специально оборудованные туалеты и пр.) станет чисто символической.

Евгений Гонтмахер, научный руководитель Центра социальных исследований и инноваций

20 октября 2004 г.

«Российская газета»

«Российская газета»