Читатель, втянувшийся в чтение серии статей, к которой принадлежит и эта, наверняка помнит мои утверждения из предшествующих текстов: «В России есть гражданское общество; граждане России живут в XXI веке, а власть застряла в прошлом». Неделю назад были получены количественные подтверждения этим тезисам.

Они почерпнуты из результатов социологического опроса, проведенного фондом «Общественное мнение» 18—19 сентября на репрезентативной общероссийской выборке в 1500 респондентов. Выяснилось, что большинство респондентов — 52% — предпочитают сами выбирать губернаторов (при 14% уклонившихся от ответа); 37% респондентов полагают, что назначение губернаторов законодательными собраниями по представлению президента приведет к негативным последствиям, и только 28% — что к позитивным (остальные воздержались от ответа). Теперь вспомним, что лишь малая часть этих респондентов читает редкие газеты, содержащие критику инициатив Кремля, и все смотрят официальные, подконтрольные федеральной власти телевизионные каналы, с которых всякая реальная дискуссия изгнана.

И, несмотря на это, большинство наших граждан, готовых формулировать самостоятельные позиции, выступают против инициатив президента. А теперь сравните позицию этих граждан с восторгами их доблестных губернаторов по тому же поводу.

Это важно. Это тот случай, когда социологические опросы выполняют свою главную функцию: они позволяют обществу увидеть и понять себя. Спасибо за это социологам. Они позволили осознать, что нас большинство: нас, понимающих губительность пути, избранного федеральной властью.

Тем более важно тщательно разобраться в том, почему же строительство «властной вертикали» приводит и будет приводить к накоплению проблем в стране. Для этого необходимо разобраться в устройстве и функционировании бюрократической иерархии.

Служебный роман

Начнем с отношений между двумя людьми: начальником и подчиненным. Это маленькое типичное звено любой бюрократической вертикали, и все такие звенья имеют важные общие черты.

Любой начальник распоряжается некоторыми ресурсами (деньгами, властью и т.п.) и тратит эти ресурсы для решения различных задач. К примеру, начальник под названием «губернатор», распоряжаясь полученной властью и бюджетом, должен работать на благо своих избирателей, развивать регион, его экономику, социальную сферу и т.п.

Но у начальника может быть слишком много ресурсов и сложных задач, с которыми он не может совладать один. Чтобы справиться с этим, он нанимает подчиненного. Начальник ставит перед подчиненным определенные задачи, передает ему право распоряжаться частью ресурсов и назначает вознаграждение за то, чтобы подчиненный эффективно распоряжался ресурсами и решал поставленные задачи. Например, губернатор нанимает заместителя и поручает ему заниматься строительством в регионе, передав ему часть своей власти и бюджета.

Казалось бы, все просто. Но даже в этих незамысловатых отношениях между двумя людьми возникает множество неустранимых проблем. Одна группа проблем порождается самим начальником. Во-первых, он может неточно подобрать подчиненного, например, наняв друга вместо профессионала.

Во-вторых, он может неудачно поставить перед ним задачу. Помните? Всего лет двадцать назад начальник-партия ставила перед подчиненными-предприятиями задачу «план по валу» со всеми вытекающими негативными последствиями.

В-третьих, начальник может передать подчиненному слишком мало ресурсов, не те ресурсы или даже слишком много ресурсов. Вы скажете — слишком много не бывает. Но не в данном случае. Если у чиновника избыток власти, он начинает использовать ее в своих целях.

В-четвертых, начальник может назначить неадекватное вознаграждение. В частности, если платить мало, то это будет подталкивать подчиненного к тому, чтобы игнорировать задачи начальника и использовать переданные ему ресурсы в своих целях (это и называется коррупцией).

Все эти проблемы приводят к потерям управления: ресурсы тратятся неэффективно, задачи решаются не так хорошо, как хотелось бы. Самое печальное, что эти потери неизбежны. Теоретически их не было бы, если бы начальник не нанимал подчиненного, а делал все сам и был бы при этом идеальным специалистом по решению всех стоящих перед ним задач. Но так не бывает, и потому начальник вынужден обставляться подчиненными.

Есть еще один источник проблем в отношениях между начальником и подчиненным. Поскольку читатель уже догадался, что я излагаю фрагмент некоей теории бюрократии, то я все-таки прибегну к научному термину. Итак, эта проблема называется асимметрия информации.

Дело в том, что подчиненный, будучи специалистом по решению трудной задачи, больше осведомлен о ситуации, в которой он ее решает. Он лучше разбирается в проблемах, с которыми сталкивается; он в курсе понесенных затрат и успешности достижения цели. А начальник не знает. Это и есть асимметрия информации. В таких условиях у подчиненного возникает соблазн воспользоваться этой асимметрией в своих целях.

Например: нехороший инспектор ГАИ, остановивший иномарку за нарушение скорости и выдоивший взятку у спешащего водителя, все знает об этой ситуации. А его честный начальник, поставивший его на этот пост для соблюдения безопасности на дорогах, ничего не знает об этом происшествии на шоссе.

Поведение инспектора мы называем коррупцией. Важно понимать, что коррупция — это всегда потери. Ведь коррупция — это предательство подчиненным целей начальника и кража переданных ресурсов.

Конечно, начальник может осознавать возможность потерь. Чтобы их уменьшить, он нанимает контролера. Это тот же подчиненный, но со специфическими полномочиями и задачами — следить, чтобы первый подчиненный хорошо выполнял поставленную задачу и правильно тратил ресурсы. Все хорошо, но с контролером возникают все те же проблемы, что и с подчиненным. Кроме того, его содержание отвлекает ресурсы, которые могли бы быть потрачены на решение основных задач.

Таким образом, в любом звене начальник — подчиненный всегда есть потери. Они тем больше, чем бездарнее начальник, коррумпированнее подчиненный и массированнее контроль.

Прогулка по вертикали

Понятно, что подчиненный может легко стать сам начальником, если он наймет себе другого подчиненного, передаст ему часть своих ресурсов и задач. Мы можем пройтись по этой лестнице вниз, пока не доберемся до водопроводчиков, инспекторов на дороге, санитарок в поликлиниках, паспортисток и т.п. Спускаясь вниз по каждому звену бюрократической вертикали, мы будем сталкиваться с теми же закономерностями, о которых говорили выше, и, конечно, с теми же потерями.

Одновременно некий начальник может быть подчиненным у другого начальника более высокого уровня. Это очевидное обстоятельство позволит нам идти вверх по вертикали, проходя все те же звенья «начальник — подчиненный» с теми же проблемами и теми же потерями.

Возникает вопрос: а чем же заканчивается вертикаль на самом верху? Многие думают, что это президент страны. Это неверно. Снова напоминаю третью статью нашей Конституции:

«1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа явля.тся референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону».

Надеюсь, все ясно: источником главного ресурса — власти — являемся мы, граждане. Именно от нас он реками и ручейками проливается вниз по вертикали власти, попадая в руки президентов, депутатов, губернаторов, гаишников и паспортисток.

Но народ является одновременно источником материальных благ. Часть этих благ перепадает власти в виде налогов и других наших платежей. Мы расстаемся с этими благами в расчете на то, что нанятая нами власть будет использовать их для решения наших задач, наших проблем.

Но, как мы видим, бюрократическая вертикаль всегда устроена не идеально. В каждом звене происходят потери. Чем больше длина вертикали, тем больше потерь. Значит, часть наших властных и материальных ресурсов власть использует не для решения наших задач и наших проблем, а на какие-то иные цели. С целями разберемся позже, а сейчас займемся потерями.

Пирамида потерь

Укоренившийся обман состоит в том, что в жизни не бывает властных вертикалей. Есть только пирамиды. Ведь каждый начальник нанимает не одного подчиненного, а несколько. В результате получается пирамида. Чем дальше вниз, тем шире пирамида.

Давайте рассмотрим самую экономную из них, когда каждый начальник нанимает только двух подчиненных. Мы знаем, что в каждом звене «начальник — подчиненный» происходят потери управления (потери наших ресурсов). Для простоты предположим, что в каждом звене эти потери равны единице (чего-нибудь, например, единице нашего терпения). Тогда легко подсчитать, что в пирамиде из трех слоев объем потерь будет равен шести; если слоев шесть, то объем потерь равен 62; а если слоев 12, то объем потерь переваливает уже за четыре тысячи единиц.

Это грубая модель, но она показывает, что потери накапливаются лавинообразно. И если пирамида растет, то объем потерь может стать больше, чем весь тот ресурс, который мы, граждане, передаем власти в виде наших полномочий и налогов. Тогда настает кризис управления и крах государства.

Именно такого типа кризис стал одной из причин распада СССР. К такому же кризису приведет дальнейшее строительство бюрократической пирамиды, проводимое Путиным. Легко понять: если единственной несущей конструкцией государства является громоздкая, неэффективная и гниющая пирамида бюрократии, то даже легкий толчок заставляет разрушиться ее, а значит — само государство.

Как же быть?

Между тем бюрократия необходима. Это ясно. Что же может сделать ее сравнительно эффективной и уменьшить потери в описанной выше пирамиде? Есть два способа, испытанных цивилизацией.

Первый способ — разрезать пирамиду по горизонтали. В унитарных демократических государствах проводят один такой разрез: руководители государственной власти и муниципальной (местной власти) выбираются гражданами по отдельности, имеют свои непересекающиеся полномочия, относительно не зависят друг от друга. Они образуют различные пирамиды власти, более короткие. Потери в сумме таких пирамид меньше, чем в одной общей пирамиде.

В федеративных демократических государствах проводят два горизонтальных разреза. В результате граждане формируют три относительно независимые пирамиды власти: центральную, региональную и муниципальную (местную). Эффект тот же — общие потери уменьшаются.

Второй способ должен дополнять первый, это — контроль над бюрократией, над любыми сооружаемыми пирамидами. Понятно, что если бюрократия предоставлена сама себе, то она начинает работать на себя, а не на задачи, нужные обществу. Их работа на себя выражается в коррупции и оборачивается огромными потерями для общества.

Контроль над бюрократией может осуществляться двумя способами. Один — политический контроль. Пока одна часть политической элиты управляет бюрократией и использует ее как машину для реализации своей программы, другая часть политической элиты — оппозиция — контролирует и правящую элиту, и бюрократию.

Другой способ — общественный контроль. Речь идет, конечно, о контроле со стороны гражданского общества, прежде всего — неполитических общественных организаций. Оба способа контроля опираются на независимые средства массовой информации.

Сразу оговорюсь: полного контроля над бюрократией установить невозможно. Но все-таки возможно снизить ее исконную неэффективность, потери управления, коррупцию.

Что происходит?

Все, что я рассказал выше, — смесь общеизвестных теоретических знаний и обобщений практического опыта разных стран. Но все последние пять лет федеральная власть действует вопреки этим очевидным законам эффективного управления. Ликвидированы возможности контроля над бюрократией. Введена фактическая цензура средств массовой информации. Формы этой цензуры простерлись от «настойчивых рекомендаций», выдаваемых кремлевскими чинушами по телефону, до противозаконных форм электронного контроля. Бюрократией подавлена всяческая оппозиция, разрушено вертикальное разделение властей, создана неэффективная коррумпированная пирамида власти.

Естественно возникает вопрос: почему это происходит? Коль скоро в стране за все отвечает президент, значит, именно он является заказчиком, архитектором и прорабом этой бездарной стройки. Кто же он тогда? Человек не на своем месте, не ведающий, что творит? Игрушка в руках бюрократии, прикрывающейся его рейтингом? Попытаемся найти ответы в следующей статье.

P.S. Совсем забыл напомнить. Организация власти и общества, при которой действует контроль над бюрократией с помощью разделения властей, политической оппозиции, свободных СМИ и других институтов гражданского общества, называется демократией. Не намерен этого скрывать, как бы ни было скомпрометировано это понятие в мнении граждан России.

Георгий САТАРОВ,

президент Фонда ИНДЕМ — для «Новой»

04.10.2004

№ 73

4 октября 2004 г.

Новая газета